De acordo com o ‘Estado das Cidades da América Latina e Caribe’, relatório inédito produzido pelo Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (ONU-HABITAT), a taxa de urbanização no Brasil e nos países do Cone Sul chegará a 90% até 2020.

No México e nos países da região Andino-Equatorial, o número atual não passa de 85%. O Caribe e a América Central têm taxas de urbanização mais baixas, mas o aumento é constante, com perspectiva de chegar a 83% e 75% da população urbana em 2050, respectivamente.

Estas são algumas das informações que foram apresentadas à imprensa nesta terça-feira (21) no Centro de Informação das Nações Unidas para o Brasil (UNIC Rio) por Erik Vittrup (foto), Oficial Principal de Assentamentos Humanos do Escritório Regional do ONU-HABITAT para América Latina e Caribe.

Além de informações sobre população e urbanização, o Estado das Cidades da América Latina e Caribe apresenta dados sobre o desenvolvimento econômico, habitação, serviços básicos urbanos, meio ambiente, gestão de riscos e governança urbana.

A elaboração do relatório foi apoiada pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), a Federação Latino-Americana de Cidades, Municípios e Associações de Governos Locais (FLACMA), os Ministros e Autoridades Máximas de Habitação e Desenvolvimento Urbano da América Latina e o Caribe (MINURVI), a Aliança para as Cidades e o Banco de Desenvolvimento na América Latina (CAF).

“O relatório concentra em um único documento informação atual e variada dos principais centros urbanos da região, fornecendo uma ferramenta útil na formulação de políticas públicas que permitam avançar em direção às cidades do século XXI com melhor qualidade de vida”, diz o Diretor Executivo do ONU-HABITAT, Joan Clos.

População e urbanização

A América Latina e o Caribe é a região mais urbanizada do mundo, mas também uma das menos povoadas em relação ao seu território.

Quase 80% de sua população vive em cidades, uma proporção superior à do grupo de países mais desenvolvidos. O crescimento demográfico e a urbanização, processos que no passado foram muito acelerados, perderam força.

Atualmente, a evolução demográfica das cidades tendem a se limitar ao crescimento natural.

O número de cidades aumentou seis vezes em cinquenta anos. Metade da população urbana reside atualmente em cidades com menos de 500 mil habitantes e 14% nas megacidades – mais de 222 milhões no primeiro caso e 65 milhões no segundo.

O progresso no acesso a água, saneamento e outros serviços têm aumentado a atratividade das cidades intermediárias, apontando para um sistema mais equilibrado de cidades nestes países.

O êxodo migratório do campo para a cidade perdeu peso na maioria dos países. As migrações são agora mais complexas e ocorrem principalmente entre cidades, às vezes através de fronteiras internacionais.

Também são relevantes os movimentos de população dentro das cidades, entre o centro da cidade e sua periferia, bem como entre centros urbanos secundários.

A expansão urbana tem feito com que muitas cidades transbordem os limites administrativos de seus municípios e terminem por absorver fisicamente outros núcleos urbanos, em um processo de conurbação — como o que acontece com Jundiaí, Várzea Paulista e Campo Limpo, por exemplo.

O resultado foi o surgimento de áreas urbanas de grandes dimensões territoriais, às vezes formalizadas em uma área metropolitana, composta por múltiplos municípios e com uma intensa atividade em todos os âmbitos.

A estabilidade demográfica traz oportunidades e desafios. Por um lado, ter uma população ativa proporcionalmente maior do que no passado fornece uma oportunidade para realizar grandes investimentos e para preparar os países para lidar com desafios futuros.

A diminuição no ritmo de crescimento urbano também permite evitar os problemas resultantes de um crescimento rápido e concentrar esforços na melhoria do espaço, na infraestrutura e nos serviços existentes.

Por outro lado, é preocupante observar que a mancha urbana continua expandindo, apesar da desaceleração demográfica. As cidades crescem cada vez menos compactas e se expandem fisicamente a uma taxa que supera o aumento de sua população, um padrão que não é sustentável.

É possível impulsionar um modelo de cidade com níveis mais elevados de qualidade e de sustentabilidade implementando outras políticas de planejamento, concepção e regulamentação.

Para isto, seria necessário fortalecer os mecanismos que permitam orientar os mercados imobiliários, potenciá-los e, sobretudo, aproveitar as mais-valias urbanas para reinvestir no desenvolvimento de novas infraestruturas.

A região precisa promover uma política territorial e um planejamento urbano que melhorem os atuais padrões de crescimento urbano, evitando uma expansão dispersa da cidade e propicie o adensamento, com melhor utilização do espaço, evitando assim uma maior segmentação física e social.

Desenvolvimento econômico e igualdade

As cidades são verdadeiros motores para a economia dos países da América Latina e do Caribe. As 40 principais cidades produzem anualmente um PIB de mais de 842 bilhões de dólares.

Estima-se que quase dois terços do produto interno bruto da região venha de áreas urbanas, onde se concentram os serviços e a indústria. Com o aumento das migrações, multiplicou-se o fluxo de remessas, o que pode representar mais de 10% do PIB em vários países.

Desde 1970, a renda per capita da América Latina e Caribe quase triplicou, mas com grandes disparidades. Muitas cidades têm uma renda per capita superior à média em seu país.

A evolução das taxas de urbanização tem sido constante em todos os países, enquanto a evolução da renda per capita foi mais variável, passando por ciclos e, em alguns casos, por retrocessos.

Os países da América Latina e do Caribe fizeram progressos significativos na luta contra a pobreza nos últimos 10 anos. A proporção da população urbana pobre tem se reduzido, mas, em números absolutos, os números ainda são muito elevados.

Cerca de 124 milhões de habitantes de cidades vivem na pobreza, ou um em cada quatro pessoas em áreas urbanas.

Além da pobreza, a região sofre de um problema de desigualdade grave e persistente. A desigualdade de renda é extremamente elevada. Há um déficit considerável de emprego e uma abundante informalidade trabalhista, que se concentram nos jovens e nas mulheres.

A desigualdade nas cidades se manifesta socialmente e espacialmente, apesar das muitas oportunidades para o desenvolvimento econômico e social que oferece a urbanização.

Em termos econômicos, o peso relativo das megacidades está diminuindo em benefício de cidades menores, que oferecem condições mais competitivas.

Destaca-se o dinamismo das cidades fronteiriças, cidades que se beneficiam de grandes investimentos industriais e cidades localizadas em corredores econômicos ou nos arredores de grandes aglomerações urbanas (conurbações).

Para superar progressivamente a fragmentação social e urbana das cidades, é preciso combinar estratégias de crescimento econômico com políticas orientadas a corrigir a desigualdade de renda e de qualidade de vida, assim como medidas de integração territorial e social.

Para isso, é fundamental a articulação de políticas econômicas nacionais com estratégias de desenvolvimento urbano definidas nas cidades e regiões.

A emergência de novos pólos econômicos e a consolidação de novas configurações urbanas, pela interligação entre cidades, ampliam as oportunidades de desenvolvimento econômico, mas também trazem o risco de criar novas e maiores disparidades sociais e territoriais.

Para mitigar este risco e manter sua competitividade, as grandes áreas urbanas precisam definir políticas mais inclusivas.

O crescimento acelerado de novos polos econômicos justifica uma particular atenção pela importância dos desafios que apresenta. Poucos governos locais estão preparados para aceitar as mudanças desta magnitude.

Sem o apoio técnico e político, as cidades estão expostas a repetir cenários de crescimento desordenado e de assentamentos precários, com as conhecidas consequências econômicas, sociais e ambientais.

Habitação, espaços públicos e coexistência

A desigualdade e a pobreza se expressam na importância de habitações precárias nas cidades da região. Em geral, reduziu-se a proporção de pessoas vivendo nestes locais, mas a população atual nessas áreas é ainda de 111 milhões de pessoas, um número superior ao verificado há vinte anos.

O aluguel e o o mercado fundiário estão pouco desenvolvidos e regulamentados, apesar de seu papel decisivo na problemática habitacional. Em geral, tem aumentado a segurança da posse em bairros informais, embora o processo de integração seja incompleto.

A quantidade e a qualidade de habitações disponíveis não é suficiente para garantir condições mínimas para todas as casas. Vários países apoiam financeiramente as famílias que necessitam comprar ou melhorar suas habitações.

Os mecanismos adotados demonstraram sua eficácia, mas nem sempre são acessíveis aos mais pobres e representam desafios importantes para a qualidade e a localização das habitações construídas, a oferta de serviços e o modelo de cidade que se gera.

Os centros comerciais estão se tornando a principal fonte de espaço de socialização. Os governos dão pouca atenção à criação e manutenção de espaços públicos formais, que são mais escassos e muitas vezes de qualidade inferior nos bairros periféricos ou marginalizados.

As cidades da região apresentam altos níveis de violência e insegurança, um problema com importantes consequências sociais e econômicas, que também tem um impacto sobre a organização e disposição das cidades.

A região tem uma reconhecida experiência em termos de políticas públicas de habitação e melhoria de bairros. No entanto, o volume do déficit habitacional é tão alta que poucos países podem aspirar à universalização da habitação digna no curto ou médio prazo.

Diante de restrições orçamentárias, é fundamental generalizar as políticas de planejamento e gestão do solo que permitam aproveitar o valor que gera o investimento público, assim como dar mais apoio à melhoria das atuais habitações e a incorporação de áreas segregadas.

As políticas habitacionais sempre devem incluir uma dimensão urbana, com medidas específicas para acesso a serviços básicos, mobilidade e espaços públicos. Existem na região experiências de revitalização de centros históricos e de melhoria integral de bairros que poderiam ser replicadas.

A insegurança nas cidades é um problema de grande alcance que requer uma ação coordenada das diferentes instituições do Estado, incluindo as autoridades locais. Estas também podem contribuir com ações de pequena escala, envolvendo as comunidades, que estimulem a convivência e a coesão social.

Os dados e indicadores que permitem avaliar as condições habitacionais são muito parciais. Melhorar os sistemas de medição do déficit quantitativo e qualitativo de moradias e dos espaços públicos permitiria conhecer melhor a problemática, focar as políticas e fazer os ajustes orçamentários que são necessários.

Serviços básicos urbanos

A região da América Latina e Caribe já atingiu os Objetivos do Milênio no que diz respeito ao abastecimento de água. Atualmente, 92% da população urbana dispõe de água encanada e o número sobe para 98% se consideram-se outras fontes de água.

No entanto, existem lacunas significativas na qualidade do serviço. Estima-se que 40% da água tratada é perdida devido ao mau funcionamento da infraestrutura, vazamentos e usos inadequados, enquanto as políticas tarifárias nem sempre cobrem os custos de operação e raramente beneficiam os mais pobres.

Os progressos nos serviços de saneamento têm sido menores. Nas cidades, 74 milhões de pessoas (16%) ainda carecem de saneamento adequado.

Em geral, a situação é um pouco melhor nas grandes cidades do que nas pequenas, mas em todos menos de 20% das águas residuais é tratada antes de seu descarte, com o consequente perigo sanitário e ambiental.

Cada habitante urbano da região gera quase um quilo de resíduos sólidos diariamente, uma quantidade que tem aumentado. Embora as cidades tenham melhorado os serviços de coleta e eliminação de lixo, estender o serviço a bairros precários segue sendo um desafio.

Fora do setor informal, as atividades de reciclagem, reutilização e aproveitamento são incipientes e estão longe de utilizar todo o potencial que oferecem.

As cidades da região se destacam pela importante participação do transporte público (43%), da caminhada e do ciclismo (28%) nos deslocamentos e no desenvolvimento de sistemas de transporte coletivo integrados (BRT).

No entanto, devido à recente proliferação de veículos individuais – o número mais que dobrou em 10 anos – e a expansão da mancha urbana, muitas cidades sofrem com altos níveis de congestionamento, e até mesmo paralisia, com significativos custos econômicos, sociais e ambientais.

A gestão dos serviços básicos urbanos tornou-se mais complexa com as tendência à expansão urbana e à conurbação. São necessárias abordagens integrais que vão além dos limites administrativas tradicionais, que promovam a cidade compacta e tenham uma melhor articulação com o planeamento urbano e a gestão do solo.

Garantir o direito a água e a saneamento não se limita a fornecer infraestrutura. Os países fizeram progressos na descentralização, regulação e controle de ambos os serviços, mas persistem desafios importantes em termos de eficiência, disponibilidade, qualidade, acessibilidade e continuidade.

Superá-los exige a revisão e aperfeiçoamento dos modelos de governança, gestão e financiamento.

A utilização do automóvel particular determina o padrão de crescimento urbano na região, apesar de sua natureza insustentável.

Há a alternativa de consolidar o atual predomínio dos deslocamentos ativos e do transporte coletivo, abordando as políticas de incentivos e desincentivos de modo mais integral, em uma perspectiva sócio espacial e fomentando, quando necessário, soluções conjuntas para vários municípios.

A definição de políticas para a gestão de serviços básicos urbanos requer um monitoramento técnico relativamente avançado. Na região, não há um registo exato da qualidade da água, das redes de esgoto, do tratamento de águas residuais e nem de resíduos sólidos.

Tampouco se consegue avaliar com precisão a oferta e demanda de mobilidade. Em geral, os dados vêm dos próprios fornecedores, por isso é fundamental definir indicadores precisos, completos e comparáveis que permitam tomar as estratégias adaptadas a cada cenário.
Meio ambiente e gestão do risco

Na América Latina há uma baixa ocupação de grandes territórios e uma alta concentração populacional nas cidades. Isto coloca desafios para a proteção do entorno imediato das cidades, mas também tem vantagens, visto que a concentração de pessoas permite aplicar soluções técnicas duradouras a um custo mais baixo.

O estilo de vida urbano está relacionado ao consumo de bens e serviços produzidos no campo, em outras cidades ou em outros países, o que torna muito difícil medir a contribuição específica das cidades para o fenômeno da mudança climática.

As principais emissões de gases de efeito estufa associadas diretamente às áreas urbanas derivam da queima de combustíveis fósseis para o transporte (38%), a produção de eletricidade (21%) e a indústria (17%).

Na região, a ocorrência e distribuição geográfica de eventos meteorológicos extremos começaram a mudar como resultado da mudança climática global.

Já é possível constatar uma alteração nos padrões de chuva, o desaparecimento progressivo das geleiras e o aumento do nível do mar. As projeções indicam que esses fenômenos aumentarão no futuro, ampliando os riscos de desastres naturais em toda a região.

A vulnerabilidade das cidades frente às ameaças do clima, às epidemias e à atividade geológica depende tanto de fatores externos quanto da preparação para enfrentá-los. Em geral, os assentamentos precários são particularmente vulneráveis devido à sua localização, deficiência de infraestrutura e serviços, bem como o perfil socioeconômico e cultural de seus habitantes.

O crescimento urbano descontrolado pode degradar os ecossistemas de maneira estrutural. Os estreitos laços existentes entre os aspectos sociais, econômicos e ambientais exigem algo abrangente requerem a adoção de políticas integrais, algo que já teve início em algumas cidades da região.

A abordagem territorial e espacial nas intervenções é promissor para o avanço para integrar os pilares do desenvolvimento e promover modelos de crescimento urbano mais sustentáveis.

Algumas cidades já contam com planos explícitos contra a mudança climática, inventários de gases de efeito estufa, mapas de risco e vulnerabilidade, além de programas de ação aprovados institucionalmente.

Localmente, os departamentos de urbanismo, planejamento físico e transporte desempenham um papel particularmente importante, pois têm uma grande capacidade de influenciar na localização da habitação, a demanda por mobilidade, de consumo de energia e na prevenção de desastres.

Para os países menos desenvolvidos, a ocorrência de desastres tem um impacto particular, pois estes são os menos preparados para enfrentá-los e o apoio humanitário absorve grandes quantidades de recursos que poderiam ser dedicados ao desenvolvimento.

O Haiti, país que tem muitos dos mais baixos indicadores na região, sofreu particularmente as consequências do terremoto de 2010.

Vinte anos após a Cúpula da Terra, no Rio de Janeiro, a consciência da América Latina e do Caribe sobre os problemas do meio urbano é maior do que no passado, mas a adoção de medidas ambiciosas em escala local ainda é incipiente, embora as cidades estejam assumindo um papel mais importante a nível internacional.

Fortalecer a coordenação entre entidades de um mesmo governo, entre os níveis de governo e com os setores privados e da sociedade civil é uma condição para alcançar resultados à altura do dinamismo econômico da região.

Governança urbana

Na região existem cerca de 16 mil entidades de governo local, que adotaram diversas abordagens de planejamento e gestão urbana. Muitos desses governos ficaram sobrecarregados com a rápida urbanização ocorrida na segunda metade do século XX, uma situação que hoje se reflete nas desigualdades e segregações sociais e espaciais nas cidades.

A governança obteve progressos significativos, principalmente em termos de democratização e descentralização. A eleição de prefeitos por sufrágio universal se generalizou e se reforçaram os mecanismos e iniciativas para assegurar a participação cidadã nos assuntos de governo, incluindo a revogação do mandato, o orçamento participativo e os conselhos de bairro.

Além disso, se alcançou uma maior responsabilidade na gestão dos recursos, tanto por parte das autoridades locais quanto dos cidadãos que contribuem.

A participação das mulheres na política ganhou terreno. No entanto, assim como em outras instâncias, ainda está longe de diminuir a disparidade de gênero. Ao nível dos órgãos legislativos locais, o número de vereadoras aumentou para 22% dos cargos eleitos, enquanto que no Executivo as mulheres representam apenas 10%.

Nos últimos anos tem se observado um aumento na atividade normativa para a revisão das leis relacionadas ao ordenamento territorial e à gestão da cidade, algo que parece indicar um interesse político renovado nestas questões.

A descentralização de competências nem sempre tem sido acompanhada das necessárias transferências de recursos e capacidades. Somente os municípios mais populosos alcançaram o autofinanciamento, enquanto outros são altamente dependentes dos governos centrais.

Os avanços também foram limitados no fortalecimento das capacidades dos governos locais, um assunto pendente na região.
A tributação associada à terra e ao imobiliário é pouco desenvolvida.

Existem experiências de captação dos ganhos gerados por decisões de planejamento ou investimentos públicos, mecanismos que tem um grande potencial para o financiamento municipal e poderiam ser sistematizados.

É preocupante a existência de grupos ilegais que, a partir de meios violentos e coercitivos, controlam territórios e populações, e têm uma crescente influência sobre o funcionamento das instituições.

A corrupção tradicional e a captura do Estado por esses grupos constituem uma ameaça à consolidação democrática e exigem uma ação coordenada de todas as esferas de governo.

Na região, ainda está aberto o debate sobre as funções devolutivas e redistributivas das transferências financeiras e de capacidades entre as diferentes esferas de governo.

Considerando a heterogeneidade existente entre os países e dentro deles, parece muito necessário promover políticas de harmonização e coesão territorial que assegurem o desenvolvimento igualitário de todas as cidades.

As novas configurações urbanas, como as áreas metropolitanas e os corredores urbanos, colocam novos desafios de governança e exigem uma adaptação das instituições à realidade dos territórios. As cidades da região também estão reforçando o seu protagonismo internacional, o que, se bem orientado, pode contribuir para a prosperidade de seus países.